Model i krise

Den danske model er truet.

Sådan har det i vinterens løb lydt utallige gange fra arbejdstagere og deres fagforeninger i forhandlingsfællesskaberne i forbindelse med overenskomstforhandlingerne OK 18.

Baggrunden er selvfølgelig de kuldsejlede forhandlinger, der både har været igennem konfliktvarsel fra arbejdstagerside, lockoutvarsel fra arbejdsgiverside og en tur i Forligsinstitutionen. I et lidt større perspektiv kan det dog også ses som kulminationen på et årti efter finanskrisen, der har været præget af ekstra pres og krav om besparelser og effektiviseringer samt det, der i arbejdstagerkredse blev betragtet som et decideret overgreb og ”attentat” på den danske model – den forkætrede lov 409 fra OK 13, der erstattede folkeskolelærernes arbejdstidsaftale. Og mere eller mindre direkte er blevet symbolet på den manglende respekt for de offentligt ansatte og dermed bagtæppe for organisationernes musketered: ”Nok er nok”.

Enkelte har ligefrem erklæret den danske model død – eller i hvert fald døende. Det er nok for tidligt at underskrive en sådan erklæring, men der vil uanset udfaldet af de nuværende forhandlinger være behov for at lade modellen gennemgå et helbredstjek inden de næste overenskomstforhandlinger i 2021. Et af problemerne er nemlig, at modellen ”husker”, det vil sige tager problemfelter, der ikke bliver løst, med sig til næste forhandling, forklarer lektor Nana Wesley Hansen fra Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier (FAOS) på Sociologisk Institut, Københavns Universitet. Her samarbejder hun med lektor Mikkel Mailand om at følge de offentlige overenskomstrunder på sektorniveau og udvikle forskningsbaserede analyser på området. Sammen har de blandt andet skrevet komparative analyser om udviklingen i den offentlige sektor efter den finansielle krise med særligt fokus på skole- og hospitalsområdet.

OK 18 og den nuværende situation kommer ifølge forskerne meget vel til at give anledning til refleksion og selvransagelse hos parterne i forhandlingsverdenen. Især efter en eventuel konflikt; så vil den danske model for alvor være i krise.

Den danske models generelle helbredstilstand er således lidt af et spørgsmålstegn. Kan den nøjes med terapi, eller er der tale om en slags betændelse, der nærmere kræver en penicillinkur? Eller er tilstanden så alvorlig, at kirurgi bør komme på tale? Er vi allerede så langt, at modellen i virkeligheden befinder sig på hospice i palliativ behandling på vej mod sit endeligt? Og hvis det sidste er tilfældet, hvad skal vi så have i stedet?

Fordelingspolitik ind ad bagdøren

I Danmark har vi et system, som er opbygget i det private og overført til den offentlige aftalemodel. Men der ligger en magtasymmetri i forholdet mellem arbejdsgiver og arbejdstager, som ifølge Nana Wesley Hansen bruges mere bevidst af førstnævnte.

”Det gælder om som arbejdsgiver at balancere magten. Man kan sige, at staten har en dobbeltrolle i den danske model, ja, nærmest en tredobbeltrolle som både lovgiver og arbejdsgiver og en forvaltningsrolle, som nu varetages i Moderniseringsstyrelsen,” siger FAOS-lektoren.

Netop Moderniseringsstyrelsen er ifølge Nana Wesley Hansen blevet det springende punkt i forhold til tidligere tider og den del, der ”forpurrer” billedet, fordi den danske model traditionelt i høj grad handler om at holde den fordelingspolitiske diskussion væk fra arbejdsgiverrollen. Faktisk flytter modellen forhandlingerne tættere på arbejdspladserne ved, at de enkelte brancher selv kan indrette sig og aftale for eksempel arbejdstid og løn, der passer til arbejdet og konjunkturerne. Det giver arbejdsgiverne en vis fleksibilitet, der også er blevet en lønmodtagerinteresse.

”De danske lønmodtagere har valgt jobfest frem for lønfest. Det handler om tryghed og sikkerhed, men i høj grad også om efter- og videreuddannelse i en globalisering, hvor man skal konkurrere på viden og kunnen,” siger hun.

I et arbejdsmarked under pres fra globalisering og med skiftende røde og blå regeringer giver modellen således god mening, mener Nana Wesley Hansen: De konkurrenceudsatte erhverv – altså det private arbejdsmarked – afslutter forhandlinger først og dikterer, hvor niveauet lægges i de offentlige forhandlinger. Her er reguleringsordningen samtidig blevet en grundsten, der skal sikre, at offentligt ansatte ikke sakker bagud.
Selve idéen om begrebet modernisering som omdrejningspunkt er sådan set ikke ny. Daværende statsminister Poul Schlüter (K) iværksatte allerede i 1983 et moderniseringsprogram, der blev koblet til udviklingen af decentral løndannelse i det offentlige. Det, der ifølge Nana Wesley Hansen derimod er nyt, er, at der nu sideløbende med moderniseringen er kommet en tæt kobling til frigørelse af midler. Det vil sige besparelser – og det kan give anledning til bekymring, mener FAOS-lektoren, for det er med til at rykke normerne for modellen, når styrelsen udviser en bevidst strategi med at gå efter alt, der ikke er overenskomstbelagt. Som for eksempel den betalte frokostpause. Hun kalder det en falliterklæring for modellen, at arbejdsgiverne ikke ser modellen som en løsning på de udfordringer, man har i forhold til at udvikle arbejdspladserne og velfærden. Det gør det svært at skabe nye, kreative løsninger.

”Man har med Moderniseringsstyrelsen og dens opgave fået fordelingspolitikken ind ad bagdøren. Det handler ikke længere om bedre velfærd, men om at køre længere på literen – førhen ville man have mere for de samme penge, nu vil man have det samme for færre penge. I den udvikling er den nuværende regering nok et mulehår længere fremme end sin forgænger. Der er da helt klart også nogle potentielle gevinster at hente i overenskomstsystemet,” siger Nana Wesley Hansen.

Fælles forståelse nødvendig
Hvad så med fremtiden?

Ifølge Nana Wesley Hansen er det en forsimpling at sige, at den danske models krise udelukkende er arbejdsgivers skyld, selv om Moderniseringsstyrelsen spiller en væsentlig rolle. Men lockoutvarslet fra arbejdsgiverne var ikke imod spillereglerne, selv om fagforeningerne kløgtigt spinnede omfanget til at vinde folkestemningen. Omvendt er det også legitimt at stille spørgsmålet, om der automatisk kan forventes lønstigninger – og hvad får arbejdsgiver så til gengæld? Kan arbejdsgiverne have en pointe i, at arbejdstagerne til tider ikke er fleksible nok og for opsatte på at holde på rettigheder og privilegier?
 

Alt håb er dog ikke ude, mener lektoren. Langtfra. Det kræver imidlertid enighed om modellen.

”Den trænger til parterapi!” lyder Nana Wesley Hansens behandlingsforslag.

”Efterfølgende skal der retableres en tillid mellem parterne, som ikke er der i øjeblikket, og derfra kan man så aftale nogle normer og justeringer for modellen,” siger hun og henviser til det private, hvor konklusionen efter storkonflikten i 1998 var, at man havde mistet kontrollen, men parterne valgte at fastholde, at partssystemet var det rigtige, og lavede en ”klimaaftale” med normer for, hvordan man skulle agere blandt andet med det formål at holde politikerne ude.

Medmindre man politisk – hvilket intet tyder på, hvis man skal tage folketingspolitikernes retorik for gode varer – ønsker et grundlæggende opgør med den danske model i det offentlige, så syntes den stadig at have værdi som et system, der kan løse interessetvister mellem arbejdsgivere og lønmodtagere.

”Problemet i den offentlige aftalemodel lige nu er, at normerne for, hvordan man opfører sig inden for modellen er skredet, og mistilliden mellem parterne er stor. Arbejdsgiverne har gjort modellen til et noget ensidigt udgiftspolitisk styringsværktøj, mens lønmodtagerne som modsvar søger rettigheder og beskyttelse, der ikke leverer fleksibilitet. Men der er stadig en vigtig fælles dagsorden i eksempelvis efter- og videreuddannelse og i at skabe gode arbejdspladser, der kan rekruttere. Parterne har i det hele taget en fælles opgave i at tale velfærdsmedarbejderen og det offentlige arbejdsmarked op,” mener Nana Wesley Hansen.

En mulighed, flere har peget på, er at lade sig inspirere af for eksempel svenskerne og det armslængdeprincip, deres Arbetsgivarverket medfører (se også artiklen Armslængde over Øresund i dette tema).

”Ja, det kunne være en mulighed med en eller anden slags neutral instans. Men man bør gøre sig nogle overvejelser i forhold til den svenske model. Hvis man kigger tilbage, er en af de ubetinget største succeser i den danske model overhovedet arbejdsmarkedspensionerne, som gør, at Danmark er i stand til at håndtere ældrebyrden. Gennembruddet for det kom i de offentlige overenskomstforhandlinger, og spørgsmålet er, om det var kommet, hvis politikerne havde været helt udelukket, og det kun havde været embedsmænd,” siger Nana Wesley Hansen.

Magthavernes nye fortælling
Såfremt pessimisterne får ret i, at OK 18 bliver den danske models endeligt, er der dog ikke meget, der tyder på, at der er inspiration at hente i selve aftalemodellerne uden for Norden. Medmindre politikerne som sagt decideret ønsker et mere kontradiktorisk arbejdsmarked. Man ser blandt andet en forskel på Norden og eksempelvis de kriseramte økonomier i Sydeuropa, der efter finanskrisen har måttet implementere arbejdsmarkedsreformer. Nu mærker de benhårdt, hvad det vil sige ikke at have haft aftalemodeller.

De meget aktivistiske kampmodeller i lande som Frankrig gør arbejdsmarkedet ustabilt og medfører, at arbejdstagerne ikke efterfølgende bliver inviteret indenfor som i eksempelvis et dansk kommissionsarbejde, forklarer Nana Wesley Hansen.

I det internationale fagforeningshus i Bruxelles sidder Paola Cammilli som koordinator for Social Dialogue, Economic Policy & Governance i ETUCE (the European Trade Union Committee for Education). Også hun ser med bekymring på udviklingen i den danske model, der ofte er blevet fremhævet og brugt som forbillede for andre systemer. Især for sin ”flexi­curity”, som der dog er blevet noget stille omkring de seneste år – endnu et symptom på det paradigmeskifte, der synes fulgt i kølvandet på finanskrisen, fordi regeringerne blev nødt til at reagere – dertil kommer diverse EU-traktater, Europa-Kommissions-krav og de arbejdsmarkedsreformer, der er fulgt efter, forklarer Paola Cammilli.

”Det har sat de nationale budgetter under pres, og så er det ofte lettest for magthaverne at bruge overenskomstforhandlinger som et redskab til at tilpasse budgetterne. Det handler om en helt ny narrativ: Først svækker man forhandlingerne, dernæst skaber man en ny fortælling – i dette tilfælde om økonomisk vækst, som har været den tiltagende fortælling de seneste 10 år – og erstatter reelle forhandlinger med lovforslag ud fra den fortælling. Det har været mest fremherskende i Østeuropa, men også nogle centraleuropæiske lande og Finland har været hårdt ramt,” siger hun.

Selv om hun gerne fremhæver den danske model og dens historie, vil Paola Cammilli dog ikke tages til indtægt for, at én model nødvendigvis er bedre end en anden. For lande og systemer er forskellige, og meget handler om traditioner, demografi og så videre.

For eksempel lider nogle af kampmodellerne – som i Frankrig – af en meget lav organisationsgrad, men overenskomsterne dækker stort set hele arbejdsmarkedet, så derfor har fagforeningerne traditionelt ikke svært ved at mobilisere masserne. Mens et land som Belgien egentlig har en udstrakt forhandlingsmodel, der dog samtidig er et konfrontativt system med mange strejker.

Paola Cammilli peger alligevel på lyspunkter, der måske kan inspirere fremtidens danske model – og som er i tråd med Nana Wesley Hansens henvisning til aftalen i det private forhandlingssystem:

”Vi ser den samme tendens i svækkelsen af fagforeninger og forhandlinger, dog ikke i samme grad. Men i for eksempel Holland ser vi nu, at arbejdsgiverorganisationerne og fagforeningerne står på samme side for at kunne forhandle uden politisk indblanding, ligesom parter på tværs af sektorer i Italien har underskrevet et forhandlingsdokument.”